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物业管理行政主管部门对业主委员会的备案属于行政确认行为

发布日期:2020-03-31 17:58:55

【案情】

  原告:南京创元房地产开发有限公司(以下简称创元公司),住所地在南京市白下区王府大街63号。
  被告:南京市白下区房地产管理局(以下简称白下房管局),住所地在南京市白下区瑞金路10号。
  第三人:南京市王府花园住宅小区业主委员会(以下简称王府花园业委会),住所地在南京市白下区王府花园小区内。
  原告诉称:创元公司系本市王府花园小区的业主。2002年12月19日,王府花园小区根据《江苏省城市住宅小区业主委员会管理办法》的规定,在被告白下房管局的牵头组织下,由社区、派出所、建设单位、物业公司、业主和使用人代表共同参加,成立了11人组成的合法的王府花园首届业主委员会筹委会(以下简称筹委会)。王府花园小区总建筑面积约4.45万平方米,扣除人防车库等配套用房的0.55万平方米,有效的住宅和非住宅面积为3.9万平方米。根据建设部《业主大会规程》及江苏省建设厅关于转发《建设部关于印发<业主大会规程>的通知》的通知、《南京市业主大会导则》的相关规定,王府花园小区业主的总投票权数为332票。2004年8月2日,王府花园小区部分业主私下成立了仅有住宅户业主代表组成的筹备组。2004年9月23日,在该筹备组组织下,非法选举产生了第三人王府花园业委会,并以33人鼓掌的方式,通过了王府花园业主公约、王府花园业主大会议事规则。这33人所持的投票权数未达到法定的全体业主2/3以上的投票权数。2004年10月15日,该筹备组到被告处进行确认登记。原告等广大业主代表得知情况后,立即向被告递交了附有87位业主(占全体业主1/2以上投票权数)签名的函件,反映少部分业主违规操作、弄虚作假、非法操纵王府花园业委会选举的事实,要求被告按有关规定对该筹备组的合法性、业主资格、物业清册、业主清册、投票权数计算方法、投票的有效性及选票的真伪进行审查确认。但被告没有进行必要的调查,在缺少必备材料的情况下,于2004年11月18日仍然对第三人进行了确认登记,并向南京市公安局白下区分局出具了刻章证明。被告作为行政机关,应依法履行法定职责。在王府花园小区同时有两个筹备组的情况下,被告未对筹备组的合法性进行审查。在缺乏业主资格确认、物业清册、业主清册、投票权数计算方式确认等关键材料的情况下,被告作出了没有事实依据的确认登记,剥夺了原告等业主的投票权利,侵犯了原告的合法权益。为此,原告提起行政诉讼,要求撤销被告2004年11月18日作出的对第三人王府花园业委会的确认登记。
  被告辩称:根据国务院《物业管理条例》及《江苏省物业管理条例》的相关规定,被告的职权是对业主委员会进行备案,而非确认登记。因此,原告要求撤销被告对第三人的确认登记的诉讼请求,没有事实和法律依据,依法不能成立。其次,依法成立的业主委员会以其选举产生之日为成立之日,被告是否备案,并不影响第三人的成立。因此,被告的备案行为,对原告的权利义务不产生实际的影响。依据行政诉讼法及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的相关规定,被告的备案行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围,请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。再者,王府花园小区成立业主委员会的行为是该小区业主行使自治权的民事行为,被告对该民事行为无权干涉。被告对该小区成立业主大会及选举业主委员会仅负有指导的义务。第三人提供的备案材料,符合建设部《业主大会规程》及《南京市业主大会导则》的相关规定。被告依据国务院《物业管理条例》、《江苏省物业管理条例》的相关规定,履行备案的职责,是依法履行职责的行为。
  综上,被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
  第三人述称:本案原告不具备行政诉讼的主体资格,无权提起诉讼。另外,原告提供的主要证据不符合法律的规定,依法不能采信。第三人的选举合法有效,法院应当驳回原告的诉讼请求。
  南京市白下区人民法院经审理查明:本市王府花园小区系由住宅和非住宅两类物业组成的一个物业管理区域。原告创元公司系该小区的业主。2002年12月,王府花园小区准备成立业主大会及业主委员会。当月,在被告白下房管局的指导下,王府花园小区成立了由当地社区、派出所、建设单位、物业公司、业主等代表组成的筹委会。2004年8月,王府花园小区又以自愿报名的形式,成立了一个由住宅户业主代表组成的筹备组。2004年9月23日,该筹备组组织选举产生了第三人王府花园业委会,并通过了王府花园业主大会议事规则、王府花园业主公约。2004年10月,第三人向被告申请备案,提交了申请、物业基本情况、筹备组工作报告、筹备组公告、筹备组会议纪要、首届业主大会会议记录、王府花园业委会委员、王府花园业主大会议事规则、王府花园业主公约等备案材料。原告等业主得知情况后,随即向被告反映王府花园小区有两个筹备组及此次业主委员会选举中存在的违规问题。被告对原告等业主反映的情况未作出明确答复。2004年11月18日,被告对第三人予以备案,并为第三人向南京市公安局白下区分局出具了刻章证明。2004年11月29日,原告等业主向本院提起行政诉讼。
  【审判】
  南京市白下区人民法院经审理认为:所谓行政确认,是指行政主体根据法律、法规的规定或授权,依职权或依当事人的申请,对一定的法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位等进行确认、甄别、证明等的行政行为。国务院《物业管理条例》第十六条第一款规定,业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。《江苏省物业管理条例》第十二条规定,对依法成立的业主委员会,物业管理行政主管部门应当在备案后出具相关证明文件并予公布。依法成立的业主委员会,以其选举产生之日为成立日期。依据上述法规制定的《南京市业主大会导则》第十五条第(一)项、第(三)项规定,业主委员会自所在区物业管理行政主管部门同意备案之日起正式履行职责。所在区物业管理行政主管部门同意备案后出具盖有主管部门印章的《南京市业主委员会备案登记表》及《刻章证明》。由此可见,本案物业管理行政主管部门对业主委员会的备案不同于一般的告知性备案。告知性备案对外不产生法律效力,而物业管理行政主管部门的备案行为对外产生了法律效力:业主委员会凭物业管理行政主管部门出具的《南京市业主委员会备案登记表》及《刻章证明》,可以到公安部门办理刻制印章手续,并得以正式履行职责。因此,这种备案行为实际上是物业管理行政主管部门对业主委员会依法成立、具备主体资格等一系列事实的确认。因此,这种备案行为属于行政确认行为。
  建设部《业主大会规程》第三十五条第一款,《南京市业主大会导则》第十五条第(一)项、第十八条第二款、第二十一条第一款、第二十三条规定,业主委员会自备案之日起正式履行职责,业主委员会履行职责所产生的民事责任由全体业主承担,业主委员会履行职责所需经费亦由全体业主承担,业主委员会履行职责所作出的决定对全体业主具有约束力。由此可见,被告对第三人的备案行为对原告等业主的权利义务产生了实际影响,即原告等业主与被告的备案行为有法律上的利害关系。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条第1款、第2款第(6)项、第12条的规定,原告具备行政诉讼的主体资格。原告作为业主对被告作出的备案行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。
  国务院《物业管理条例》第五条第二款、第十五条规定,物业管理行政主管部门应当负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益,业主委员会是业主大会的执行机构,负责本物业管理区域内的一般日常性事务,它的工作关系到物业管理区域内每个业主的切身利益。为了保护全体业主的共同利益,对业主大会的召开、业主委员会的依法成立进行有效的监督,国务院《物业管理条例》第十六条第一款规定,业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的物业管理行政主管部门备案。建设部《业主大会规程》第二十二条则进一步明确,备案包括:业主大会的成立情况、业主大会议事规则、业主公约及业主委员会委员名单等内容。被告作为物业管理行政主管部门,熟谙物业管理方面的法律、法规,通过对业主委员会提交的备案材料的审查,能够对业主大会的成立情况、业主委员会的选举情况、业主公约及业主大会议事规则的通过情况实施有效的监督,以保护该物业管理区域内全体业主的共同利益。基于行政效率与行政实际(人力、物力的限制)的考虑,被告对业主委员会提交的备案材料的审查义务应限于形式审查,形式审查应当包括:备案材料是否齐全;备案材料在形式上是否符合法定要求;备案材料本身所反映的内容是否符合法律规定。
  就本案而言,首先考察被告举证的备案材料是否齐全。《南京市业主大会导则》第十六条第(二)项虽未规定业主身份确认和投票权数确认材料为备案材料,但其上级主管部门建设部制定的《业主大会规程》第六条第(三)项规定,筹备组应当确认业主身份,确定业主在首次业主大会会议上的投票权数,并于首次业主大会会议召开15日前以书面形式在物业管理区域内公告。可见,确认业主身份和投票权数是筹备组应当履行的法定职责。从理论上讲,业主大会由全体业主参加,业主委员会由业主大会选举产生。因此,只有确认了业主身份,才能确认谁有资格参加业主大会,谁享有选举权、被选举权和表决权。国务院《物业管理条例》第十二条规定,业主大会会议应当有物业管理区域内持有1/2以上投票权的业主参加。业主公约、业主大会议事规则须经物业管理区域内全体业主所持投票权2/3以上通过。因此,无论是业主大会的召开、业主委员会委员的选举,还是业主公约、业主大会议事规则的表决,都必须以业主所持投票权数为依据。不确认业主身份、投票权数,业主大会的召开、业主委员会的选举及业主大会议事规则、业主公约的表决就失去了合法的基础。因此,业主身份确认和投票权数确认的材料,是备案时被告应当审查的关键材料。被告只有审查了这两份材料,才能确认业主大会召开、业主委员会选举、业主公约及业主大会议事规则在形式上的合法性。另外,从被告提供给第三人的指导材料可以看出,被告在指导筹备组工作时,也明确将物业清册、业主清册作为备案的必备要件,用以确认业主身份和投票权数。
  其次,考察被告举证的备案材料在形式上是否符合法定要求。备案行为属于依申请的行政行为,因此,《南京市业主大会导则》第十五条第(二)项规定,业主委员会备案申请书属于备案的必备材料。被告向法庭举证的“申请”系八位业主要求成立王府花园业委会的申请,而非王府花园业委会申请备案的申请书,在形式上是欠缺的。被告向法庭举证的其它备案材料,在形式上也大多不符合法定要求,如:对开发商宣传资料的摘录,不符合摘抄件的法定要求,亦无摘录人签名;筹备组工作报告没有筹备组成员的签名确认;筹备组会议纪要中有会议参加人不是筹备组成员、会议参加人与签名人不一致的情形;首届业主大会的会议记录未记载到会业主人数、到会业主的投票权数,最后只有10人签名,参加会议的部分候选人亦未签名。
  再者,考察被告举证的备案材料本身所反映的内容是否符合法律规定。被告举证的筹备组第六号公告中有“现决定对签名参加业主委员会投票选举的业主,视为参加业主大会并赞成《业主大会议事规则》、《业主公约》”的内容,筹备组第六次会议纪要及筹备组工作报告中也有类似的内容,限制了业主的建议权和表决权,明显不符合法律的规定。另外,建设部《业主大会规程》第五条第一款及《南京市业主大会导则》第十三条第(二)项规定,筹备组由业主代表、建设单位或物业管理企业代表组成。被告举证的筹备组第一号公告中,筹备组成员均为业主代表,且均为住宅户业主代表,显然不符合要求。
  综上,被告在对第三人提交的备案材料进行审查时,未尽到形式审查的义务。被告在第三人提交的备案材料形式上不符合法定要求的情况下即予以备案的行为,缺乏事实依据,依法应予撤销。
  南京市白下区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第二十七条、第三十二条、第五十三条、第五十四条第一款第(二)项第1目、第五十七条,最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条第1款、第2款第(6)项、第12条、第26条第1款、最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第10条第1款第(2)项、第53条、第54条、第55条的规定,作出如下判决:
  撤销被告白下房管局2004年11月18日作出的对第三人王府花园业委会的备案登记行为。
  案件受理费100元,其它诉讼费100元,合计200元由被告白下房管局负担。
  判决后,被告白下房管局及第三人王府花园业委会不服一审判决,在法定期限内提起上诉。南京市中级人民法院经审理认为:根据国务院《物业管理条例》第五条第二款、《江苏省物业管理条例》第三条第二款的规定,上诉人白下房管局作为辖区内的物业管理行政主管部门,具有依照法律规定对辖区内的物业管理活动进行监督管理的法定职责。根据国务院《物业管理条例》第十六条第一款的规定,业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。根据《江苏省物业管理条例》第十二条规定,对依法成立的业主委员会,物业管理行政主管部门应当在备案后出具相关证明文件并予公布。上诉人白下房管局作为辖区内的物业管理行政主管部门,应当对于报请备案的业主委员会是否系依法成立的情况进行监督,监督管理的方式包括对于报请备案的一系列法律文件所反映出的业主委员会成立情况进行审核。如果报请备案的业主委员会仅仅提供相关名目的文件即可备案,甚至是否备案均不影响业主委员会履行职责,就可能导致上述法条中所表述的依法成立缺失审核主体,使备案这一行政监督管理行为流于形式,而无存在的必要性,并可能致使涉及广大业主切身利益的业主委员会的成立过程缺乏足够的控制和监督,不利于社会生活的秩序保障。
  鉴于一个物业管理区域只能成立一个业主大会,而业主委员会是业主大会的执行机构,上诉人白下房管局对原审第三人王府花园业委会予以备案后出具相关证明文件并予公布,即确认了原审第三人王府花园业委会依法成立,这一行为对公众产生了法律影响,并当然影响被上诉人作为业主的权益。因此,上诉人白下房管局对原审第三人王府花园业委会的备案行为应为可诉的具体行政行为,原审法院受理本案并对备案行为进行司法审查是正确的。上诉人白下房管局及上诉人王府花园业委会关于备案行为不属于行政确认行为,备案与否并不影响业主委员会的成立,对被上诉人的权利义务不产生实际影响,据此认为备案行为属于告知性备案,不属于人民法院行政诉讼的受案范围的上诉主张,缺乏事实和法律依据,本院不予支持。
  根据行政诉讼法第五条的规定,人民法院审理行政案件,对具体行政行为的合法性进行审查,即对被诉具体行政行为是否系依据法律规定的条件和程序作出进行司法审查。具体行政行为的审查深度不能截然地分为形式审查或者实质审查,应当根据法律条文及法律原则进行具体判断。本案中,根据国务院《物业管理条例》第六条、第十条、第十二条的规定,判断业主大会所选举产生的业主委员会是否系依法成立,必须基于其是否取得法律规定的票数,而物业管理区域内的投票权数是认定的基础。原审法院认为原审被告白下房管局只有在对业主身份和投票权数确认的相关材料进行审查的前提下,才能确认业主大会召开、业主委员会选举、业主公约及业主大会议事规则在形式上的合法性,并据此认为白下房管局未尽到审查义务的认定并无不当,具有相应的法律依据。上诉人白下房管局认为其只对业主委员会成立过程产生的九组材料进行形式审查,对其真实性并无进一步的实质审查的义务,并据以认为其已尽到审查义务的主张,缺乏事实和法律依据,本院不予支持。综上,原审判决认定事实清楚,审判程序合法,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:
  驳回上诉,维持原判。


(来自:中国司法案例网)