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最高法院判例:行政协议的要素——李权会诉徐州市鼓楼区琵琶街道办事处拆迁补偿协议案

发布日期:2020-04-09 14:07:44

【裁判要旨】

行政协议一般包括以下要素:(1)协议有一方当事人必须是行政主体;(2)该行政主体行使的是行政职权;(3)协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标;(4)协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。

人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申3123号

再审申请人(一审被告、二审上诉人):徐州市鼓楼区琵琶街道办事处。住所地:江苏省徐州市鼓楼区红星路1号。

法定代表人:毛艳军,主任。

委托诉讼代理人:孙毅、孟滨,江苏忠清律师事务所律师。

被申请人(一审原告、二审被上诉人):李权会,男,1969年4月18日出生,汉族,住江苏省徐州市鼓楼区。

一审被告:徐州市鼓楼区人民政府。住所地:江苏省徐州市中山北路253号。

法定代表人:罗德清,区长。

李权会诉徐州市鼓楼区人民政府(以下简称鼓楼区政府)、徐州市鼓楼区琵琶街道办事处(以下简称琵琶街道办)要求继续履行拆迁补偿协议一案,江苏省徐州市中级人民法院于2016年8月5日作出(2015)徐行初字第00214号行政判决。琵琶街道办不服提起上诉后,江苏省高级人民法院于2018年2月7日作出(2016)苏行终1271号行政判决,驳回上诉,维持一审判决。琵琶街道办仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王晓滨参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

琵琶街道办申请再审,请求撤销一、二审判决,支持其诉讼请求。主要理由为:1.本案所涉纠纷不属于行政诉讼的受案范围,应当属于民法调整范畴;2.原审法院将编号为1-6-2、1-6-6与不相连的编号为1-6号房屋建筑面积合并计入宅基地面积系认定事实不清;3.按照双方签订的协议,李权会应当领取1479485.75元的补偿款,并取得价值462000元房屋一套。再审申请人已经按照协议履行了安置补偿职责,李权会也实际足额领取了相关补偿,故再审申请人不应再向李权会支付任何款项。

本院认为一、关于本案所涉纠纷是否应纳入行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定:”人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”本案一、二审审理期间有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定:”行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”因此,行政协议一般包括以下要素:一是协议有一方当事人必须是行政主体;二是该行政主体行使的是行政职权;三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标;四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定:”市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。”本案中,琵琶街道办作为鼓楼区政府的派出机关,属于能够独立承担法律责任的行政主体,其依据《徐州市征用集体土地房屋管理办法》及徐政发(2011)[60]号文件、徐建发(2005)13号文件等规定,与李权会签订《拆迁补偿协议(货币补偿)》《补充协议书》,上述协议中均明确载明订立协议的目的系因徐州市重点工程丁万河综合整治项目需要,显然签订协议的目的是为了社会公共利益需要,而非琵琶街道办以及鼓楼区政府自身的法人利益。因此,琵琶街道办为了实现公共利益,行使公权力而与公民签订的协议并非一般意义上平等主体之间签订的民事协议,而是具有明显公共管理色彩的行政协议,一审法院将涉案纠纷纳入行政诉讼范围并无不当。

二、关于琵琶街道办是否应当依照其承诺继续履行安置补偿义务。琵琶街道办在向李权会出具的《丁万河拆迁承诺书》中明确记载”如果在北三环路拆迁安置时,安置政策高于丁万河拆迁安置政策,补偿标准按北三环拆迁安置政策执行。”因此,琵琶街道办作为涉案土地房屋拆迁、协商的具体实施机关,其与李权会所签订的拆迁安置补偿协议及承诺书均应当具有公信力和既定力。同时,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定:”人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”人民法院在审查行政机关是否依法履行行政协议时,在不违背行政法律规范的同时,亦应当适用民事法律规范进行审查。本案中,在琵琶街道办无证据证明该承诺存在《中华人民共和国合同法》第五十四条所规定的重大误解或违背一方真实意思表示等合同可撤销情形,抑或存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的损害国家利益、社会公共利益等可构成合同无效的情形,其所签订的拆迁安置补偿协议及承诺书即真实有效。琵琶街道办应按照承诺书内容继续履行安置补偿义务。

三、关于涉案房屋面积认定及补偿问题。根据琵琶街道办于2016年2月17日向徐州市中级人民法院出具的报告中明确,李权会房屋合法面积为572.43㎡,其中征收编号1-6的房屋认定合法面积386.43㎡,征收编号1-6-2的房屋认定合法面积186㎡。因此,琵琶街道办一审已自认涉案房屋合法的情形下,现又主张涉案房屋因未经用地审批、规划许可、建设许可等法定程序系违法建筑,本院不予支持。综上,一、二审法院在详细计算并说明计算依据的基础上,确定琵琶街道办还应当向李权会支付1124738.16元具有事实根据,应予认可。

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综上,琵琶街道办的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人徐州市鼓楼区琵琶街道办事处的再审申请。

 

审 判 长 白雅丽

审 判 员 耿宝建

审 判 员 王晓滨

二〇一八年十月三十一日

法官助理 沈 堃

书 记 员 甫 明