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房屋征收补偿方式的选择权

发布日期:2020-04-07 15:04:53

《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称《条例》)第21条规定:被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。补偿方式的选择权既是房屋征收补偿制度的一项重要内容,也是作出补偿决定的一个实质性环节。在诸多房屋征收补偿决定诉讼案例中,被征收人选择权没有得到保障已经成为法院撤销补偿决定的常见事由。但是,这些裁判文书对于选择权的范围、行使时点以及补偿决定内容等基本问题的认识并不完全一致,甚至大相径庭。我们有必要根据《条例》的文义解释,从保护被征收人权利和维护行政行为效力等视角出发,梳理和廓清房屋征收补偿方式选择权的规范意义和实现方式。

  一、征收拆迁十大案例引发的疑问

  国有土地上房屋征收的依据是公共利益的需要,因此房屋征收与补偿具有国家意志的强制力。作为一种行政行为,征收人作出的房屋征收补偿决定具有单方性和强制性:补偿决定是否作出,取决于征收人的单方意志;补偿决定作出以后具有确定力、公定力和可执行力。单方性是补偿决定不同于补偿协议的本质特征。既然如此,《条例》为什么要求征收人保障补偿方式的选择权呢?除了所有的行政行为都应当遵循“听取对方意见原则”以外,其根本原因在于:征收是对被征收人原本拥有的合法物权的一种非正常剥夺,征收行为如果要获得法理上的正当性,尊重被征收人对其合法财产的处分权是一个门槛。对于住宅而言,保护被征收人的居住权不因征收而受到剥夺,更是维系征收行为正当性的底线。从被征收人的角度看,补偿方式的选择权是其与征收人之间进行利益博弈的基本手段,是其对抗征收人滥用征收权的最后一道防线。

  正是因为补偿方式选择权在房屋征收法律制度中的重要地位,是否充分保障被征收人选择权的行使,成为法院审查补偿决定合法性的试金石。2014年8月,最高人民法院通报全国法院征收拆迁十大案例,其中的“何某诉淮安市淮阴区人民政府房屋征收补偿决定”一案的争议焦点即为补偿方式的选择权。

  该案的基本案情是:在征收补偿商谈过程中,被征收人何某向征收部门表示选择产权调换,但双方就产权调换的地点、面积未能达成协议。因征收双方未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议,淮阴区政府作出征收补偿决定:被征收人货币补偿款总计607027.15元。法院认为:通过对本案证据的分析,可以认定何某选择的补偿方式为产权调换,但被诉补偿决定确定的是货币补偿方式,侵害了何某的补偿选择权。据此,法院作出撤销被诉补偿决定的判决。

  法院的结论当然是基于其对案件事实的推断。那么,被征收人究竟想选择何种补偿方式?这是一个问题。从该案公布的现有资料来看,征收双方曾就补偿方式多次协商,包括产权调换的地点、面积。甚至被告在答辩中声称:原告最终选择货币补偿,被告根据现场工作记录认定原告选择货币补偿并无不当。尽管被告辩称未被法院所采信,但有一点是可以确定的:双方就产权调换的协商在补偿决定作出之前一直处在变动不居的状态。按照常理推断,双方协商未果的原因一般为:征收人在政策范围内提供的安置房源及其折算价格与被征收人的意愿之间存在抵牾。

  在实践中,绝大多数被征收人都倾向于产权调换,主要原因是被征收房屋评估价格不能充分体现市场价格。但是,货币补偿和产权调换两种补偿方式在《条例》中不存在孰为优先的问题。通常情况下,被征收人是否选择产权调换还会以货币补偿方式作为参照进行利益衡量。如果在特定的补偿案件中产权调换的特定房源并没有确定的情况下,征收人和法院根据什么案件事实可以得出被征收人的真实意思必定是产权调换的合理推断?反之,如果我们进行换位思考的话,由于多次关于产权调换的协商均以失败告终,征收人从反面来推断被征收人的真实意思恰恰是货币补偿,也未必就是强词夺理。被征收人真实意图的确定是衡量其选择权是否得到保障的基础。这是该案带来的疑问,值得我们思考。

  二、被征收人选择权的确定性问题

  在征收补偿实务中,征收人(包括征收部门,下同)与被征收人之间就补偿方式进行谈判是一个反反复复、逐步推进的过程。在这一过程中,被征收人的真实意图会随着征收人“出价”的变化而发生变化。被征收人选择权有没有得到充分保障,应当以其真实意图的最终确定作为衡量标尺。如果我们把补偿方式的谈判过程类比为合同的磋商阶段,征收人就某一特定的被征收房屋按照征收补偿方案同时提出确定的货币补偿数额以及产权调换房源,相当于合同要约人给出二选一的“出价”,那么,被征收人据此选择即为“承诺”。此时作出的选择才是其真实意图的体现。

  在“郑某与长沙市开福区政府行政征收二审案”((2014)湘高法行终字第101号)中,2013年7月18日,长沙市开福区征收办对被征收人郑某作出房屋征收补偿方案,提供了两种补偿方式供其选择,其中货币补偿方式xxx元。产权调换方式是提供位于某地块的定向房(期房)用于房屋产权调换,供被征收人选择。同日,开福区政府向郑某出具《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》,告知其相关的陈述申辩权利。2013年1月7日,评估公司确定用于产权调换的xxx号房屋评估总价。2013年8月12日,开福区政府作出房屋征收补偿决定,决定对郑某实行房屋产权调换。该案中,征收人事先确定货币补偿数额和用于产权调换的房源及其评估价格,然后提供被征收人选择,在被征收人没有作出选择的情况下,征收人在征收补偿决定中确定采用产权调换方式,这种做法得到法院的认可。

  由此可见,被征收人在行使选择权之时,征收人提供的货币补偿和产权调换方式的内容应当是确定的。被征收人只有二选一的权利,不能继续再就任何一种补偿方式的特定内容进行讨价还价。其原因在于:在《条例》的框架内,被征收人的选择权制度主要用于约束征收人作出的补偿决定,如果被征收人的选择可以随时作出,那么补偿决定的内容将一直处在不确定的状态,行政行为的确定力将不能实现。申言之,被征收人选择权的效力应当从两个角度去理解:一方面,其约束征收人作出补偿决定,补偿决定中的补偿方式以被征收人的事先选择为准,被征收人没有进行选择的,征收人可以自行决定其中一种方式;另一方面,选择权的行使同时约束被征收人,被征收人的选择行为必须是一锤定音,然后征收人据此将选择的结果纳入征收决定,否则,补偿决定的性质就会无异于补偿协议。  既然被征收人的选择行为必须是一次性完成,那么征收人给出的两种选项也应当具有完全的确定性。也即无论是货币补偿还是产权调换,其权利义务的内容应当是明确而没有进一步讨价还价的余地。相比而言,对于某一特定的被征收房屋而言,其货币补偿的数额和计算标准应当按照《国有土地上房屋征收评估办法》等法律法规经过评估而确定,征收人没有自由裁量的余地;而在产权调换中,征收人可以在合法的范围内(例如改建地段或者就近地段)确定可以提供调换的房源、层次、套型、房屋差价的支付期限等内容,在这一点上,征收人具有一定的自由裁量权。而对于被征收人来说,其是否确定选择产权调换方式,应当以征收人已经提供了确定的房源等基本因素为前提条件。

  三、被征收人行使选择权的时点

  被征收人选择的结果将被载入到补偿决定中去,因此,征收人告知被征收人何时应当行使选择权,将影响到补偿决定的作出和之后的强制执行。由于《条例》对于被征收人行使选择权的时点未作出明文规定,各地在实践中的做法不一。如果以补偿决定的作出作为分水岭,被征收人行使选择权的时点主要有以下两种模式。

  (一)补偿决定前模式

  在“南通市人民政府与高某非诉执行案”((2015)开非诉行审字第00027号)中,征收部门于2014年6月6日送达《补偿安置方式选择通知书》,告知被征收人可以选择货币补偿方式、产权调换安置房屋方式和产权调换低价位商品房等三种补偿安置方式。被征收人提出应先解决历史遗留问题拒谈征收房屋补偿事宜,南通市政府于2014年11月19日作出《房屋征收补偿决定书》,决定如下:“二、补偿高某户人民币363598.55元;三、征收部门提供开发区小海范围的低价位商品房房源供高某户购买。”对于这一补偿决定的合法性,法院予以认可并准予强制执行。

  由此可见,在此案中被征收人选择权行使的时点是在补偿决定作出之前,征收人通过正式告知的方式,告知被征收人在一定期限内作出明确选择。如果被征收人据此作出了选择,其选择的补偿方式将成为补偿决定的内容之一。如果被征收人拒绝进行选择,征收人在补偿决定书中可以单方面确定其中某一种方式作为最终的补偿方式。

  (二)补偿决定后模式

  补偿决定后模式的特点在于:两种补偿方式均在补偿决定书中列明,因此,被征收人如果进行选择的话,必然是在补偿决定作出之后。至于征收人为什么采取这种模式,可能有多种原因。一种情况是,征收人在作出补偿决定之前,并没有提供被征收人行使选择权的机会,这样就只能把补偿决定的送达作为一种告知方式;另一种情况是,征收人已经作出事先告知,但被征收人拒不配合,征收人基于审慎起见,不在补偿决定中作出单方面的推定,而是索性把选择权问题推迟到补偿决定作出以后再去解决。

  在“陆某、高某与淮安市清浦区人民政府行政征收二审案”((2015)淮中行终字第00052号)中,征收工作人员与被征收人进行了三次谈话,组织召开了协调会一次。因对补偿安置未达成一致意见,区政府作出的补偿决定中同时提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式。对此,法院认为:因本案被征收人未对补偿方式作出明确的选择,补偿决定合法有据,充分保障了被征收人的居住权。

  由于补偿决定中没有确定哪一种补偿方式,被征收人的选择权只有在补偿决定作出之后行使,因此这种做法可以称之为“补偿决定后模式”。“后模式”项下的选择权缺乏制度性支撑,被征收人究竟应当何时进行选择以及被征收人拒不选择的法律后果是什么,纯粹是一个操作层面的问题,游离于法律调整的框架之外。如果被征收人在补偿决定作出以后迟迟不作任何选择,对于征收人来说,其就货币补偿方式可以通过办理提存手续予以解决,而就产权调换方式而言,其付诸实践还是需要被征收人合作办理。这样一来,房屋征收的法律后果将处于长期的待定状态,既造成公共资源的闲置,又不能实现法律定纷止争的功能。

  (三)模式选择问题的思考

  通过以上的分析可以得知,在制度设计上,被征收人行使选择权的时点必须具有确定性,而不是无限期拖延。有观点即认为:如果无限期地尊重被征收人的选择权,则征收补偿决定在申请强制执行时不具有可操作性。从《条例》的条文框架的角度进行解读,被征收人的选择权制度应当是用于约束征收人的补偿决定的。《条例》第26条规定:补偿决定应当包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项,而补偿方式在补偿协议中就是确定而唯一的。补偿决定是政府在房屋征收整个流程中的最后一个行政行为,其内容应当具有确定力和可执行力,选择权问题不应当延宕至执行环节予以解决。

  就上述“补偿决定后模式”而言,严格来说,“后模式”的操作流程本身与选择权的本质相抵触。既然补偿决定作为行政行为具有强制性,那么,补偿决定一旦作出,所谓的选择权其实质是强制被征收人必须二选一,被征收人进行所谓的选择其实纯粹是一种履行补偿决定的义务,已经脱离了选择权的本质。如果被征收人自觉履行补偿决定的义务,他是在事实上进行一次选择的行为;如果被征收人不自觉履行而因此进入强制执行程序,如果要法院强制其进行二选一的选择,这种选择权在法理上难以自圆其说。

  因此,本文赞成“补偿决定前模式”。由于补偿决定必须确定哪一种补偿方式,在征收人通知被征收人进行正式选择以后,如果被征收人不予回应,征收人只能作出推定或者自行决定补偿方式。因此,“前模式”成功操作的关键是要解决被征收人行使选择权的程序化问题,也即要将被征收人行使选择权的环节进行固化,以便于征收人及时确定被征收人的最终意图并进而作出补偿决定。

  对于选择权行使的程序设计,各地在地方性法规、规章以及规范性文件中已经开始进行探索。例如:2014年《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条规定:征收人应当先拟定和送达补偿决定方案,包括货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式及相应的补偿标准。被征收人应当自补偿决定方案送达之日起十五日内,提出意见并选择补偿方式。政府送达补偿决定方案时应当书面告知被征收人,其逾期不选择补偿方式的,补偿方式由补偿决定确定。这一规定是一种典型的“补偿决定前模式”,完整而缜密地设计了选择权的确定性、选择权告知、选择权行使的时限、放弃选择权的法律后果等各项规则和顺序,并为之后的补偿决定确定补偿方式提供合法性支撑,值得各地借鉴。