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最高法判例:镇政府委托签订补偿安置协议,需要调查是否受征收机关委托实施

发布日期:2020-04-09 10:12:36

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☑ 裁判要点

征收集体土地的实施机关为市、县人民政府及土地主管部门。乡、镇政府并非土地管理法及实施条例规定的集体土地征收机关,也不具有清除集体土地上附着物的法定职权。即使镇政府实际委托非行政主体签订补偿安置协议,也需要进一步调查其是否受市政府或相关土地主管部门的委托签订,及地上附着物清除主体与补偿主体是否一致等事实。

☑ 裁判文书 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申10659号

再审申请人(一审起诉人、二审上诉人):洪海,男,1979年6月7日出生,汉族,住湖北省宜都市枝城镇回龙垱村六组。

委托诉讼代理人:苟江红,北京大成(深圳)律师事务所律师。

再审申请人洪海因诉湖北省宜都市人民政府(以下简称宜都市政府)土地行政强制及行政赔偿一案,不服湖北省高级人民法院(2019)鄂行终503号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员聂振华、审判员袁晓磊参加的合议庭,对本案进行了审查,并于2019年11月6日对洪海及其委托诉讼代理人苟江红进行了询问,本案现已审查终结。

洪海一审诉称,湖北省宜都市化工产业园新洋丰项目(位于湖北省宜都市枝城镇官坪村十组)是宜都市政府推进的大型化工项目,洪海承租的宜都市枝城镇官坪村十组的二十五亩经济林木基地在此规划项目的土地上。2018年12月1日,宜都市政府在未予洪海补偿的情况下,委托宜都市天缘劳务服务有限公司(以下简称天缘公司)将洪海所承租的二十五亩、价值人民币500万元的经济林木全部毁坏。请求法院依法判决一、确认宜都市政府毁林行为违法;二、判令宜都市政府向洪海赔偿损失人民币500万元整。

一审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款规定:“中级人民法院管辖下列第一审行政案件:(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”。本案中,从洪海提交的《宜都化工园区新洋丰项目征地拆迁补偿安置协议(地上附着物)》(以下简称《补偿安置协议》)看,证据所显示的征收人为宜都市枝城镇人民政府(以下简称枝城镇政府),因此,本案的适格被告应为枝城镇政府,按照级别管辖的规定,洪海应向宜都市人民法院提起行政诉讼。洪海的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定,裁定对洪海的起诉,不予立案。

洪海不服一审裁定,提起上诉。

二审法院认为,从《补偿安置协议》内容看,征收人为枝城镇政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款规定:“中级人民法院管辖下列第一审行政案件:(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”。经一审法院释明,洪海拒绝变更被告,其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

洪海向本院申请再审称,1.《补偿安置协议》是天缘公司与其他土地承包人签订的补偿协议,与洪海无关,该份协议虽然载明枝城镇政府是征收人,但该内容与事实不符。洪海一审时提交《补偿安置协议》的目的是为了证实其承包的林木系被宜都市政府清除,但原审法院却以《补偿安置协议》认定案涉林木系被枝城镇政府清除,显属错误。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定,市、县政府才是征收集体土地的行政机关。2.在一审裁定作出后,枝城镇政府向洪海妻子张小玲出具了《信访事项处理意见书》,载明(宜都)市政府在土地征收过程中,对土地承包户给予了补偿,并通知有关农户限期自行清理附着物。据此,枝城镇政府已经承认案涉土地征收主体为宜都市政府。洪海向二审法院提交了该意见书,但二审法院对该证据未予审查。2019年5月30日,枝城镇政府又向洪海作出了《信访事项处理意见书》,告知洪海相关行为系宜都市政府实施。因此,一、二审裁定认定事实不清,请求撤销一、二审裁定,指令一审法院立案受理本案。

洪海向本院提交了枝城镇政府于2019年5月30日作出的《信访事项处理意见书》一份,用以证明枝城镇政府认可被诉土地行政强制行为系宜都市政府实施。

本院经审查认为,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十三条规定:“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案,依法保障当事人行使诉讼权利。对当事人依法提起的诉讼,人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定接收起诉状。能够判断符合起诉条件的,应当当场登记立案;当场不能判断是否符合起诉条件的,应当在接收起诉状后七日内决定是否立案;七日内仍不能作出判断的,应当先予立案。”《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔2017〕25号)对于人民法院立案阶段审查内容进行了规定。根据上述规定,在立案阶段对于是否符合立案条件的审查一般以“明显”为标准,对于经简单审查即可明确无疑起诉存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定的情形的,可以裁定不予立案;对于确有疑问,需要进一步审查判断才能得出结论的事项,应立案后移交审判部门进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条第二款的规定,证据经法庭审查属实,才能作为认定案件事实的根据。立案阶段仅根据起诉人一方提交的材料及陈述判断是否符合立案条件,无法听取各方当事人的意见,故如需要当事人对证据进行质证或口头辩论的,应将案件移交审判庭审查,保障当事人质证、辩论的权利。

本案所涉《补偿安置协议》是天缘公司与案外人张绍全签订的,无证据证明《补偿安置协议》涉及洪海租赁的土地及地上林木。协议中甲方征收人处仅有天缘公司的印章及天缘公司经办人的签名,没有枝城镇政府或其他行政机关的印章。虽然协议中载明“征收人为枝城镇政府,天缘公司受枝城镇政府的委托,对宜都化工园区(新洋丰)项目范围内土地及房屋实施征收”,但该事项没有其他证据予以佐证,其真实性有待进一步核实。另外,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条,国土资源部《征用土地公告办法》第十一条的规定,征收集体土地的实施机关为市、县人民政府及土地主管部门。乡、镇政府并非土地管理法及实施条例规定的集体土地征收机关,也不具有清除集体土地上附着物的法定职权。本案即使枝城镇政府实际委托了天缘公司签订《补偿安置协议》,也需要进一步调查枝城镇政府是否受宜都市政府或相关土地主管部门的委托签订《补偿安置协议》,及地上附着物清除主体与补偿主体是否一致等事实。一、二审法院未将宜都市政府列为被告并对相关事实进行进一步核查,即认定枝城镇政府为案涉地上附着物清除主体属认定事实不清。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条规定:“在第二审程序中,对当事人依法提供的新的证据,法庭应当进行质证;当事人对第一审认定的证据仍有争议的,法庭也应当进行质证”。第五十二条第三项规定:“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据:(三)原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”。本案中,一审裁定于2019年4月15日作出,洪海向二审法院提交了枝城镇政府于2019年4月19日对洪海妻子张小玲作出的《信访事项处理意见书》。该意见书中枝城镇政府告知张小玲,“关于您反映天缘公司非法将您家中30亩经济林全部毁坏问题,经调查....市政府在组织土地征收过程中...对土地承包农户给予了补偿...补偿到户后,再次通知原农户,对承包地上树木在规定时限内进行自行处置,超过时效由劳务公司组织力量,集中对地表附着物进行突击清理,净地交地。市政府...通过多种不同方式的沟通措施,努力确保在现行法律法规和政策底线内,最大限度的保障种植户的利益”。该《信访事项处理意见书》载明的“市政府”有较大可能为宜都市政府,《信访事项处理意见书》载明的情况与一、二审法院根据《补偿安置协议》所认定的事实并不一致。因此,该证据直接影响一审裁定的结论,应当作为新证据进行质证,但因一、二审法院未予立案,故无法组织各方当事人对《信访事项处理意见书》进行质证。

综上,一、二审裁定存在认定事实不清问题,应予纠正。本案有必要立案后将宜都市政府列为被告,也宜将枝城镇政府列为第三人,对案件事实进行调查,由各方当事人对于相关证据进行质证,依法判断洪海的起诉是否符合起诉条件。洪海的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形,依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款的规定,裁定如下:

本案指令湖北省高级人民法院再审。