当地政府虽可以根据当地房地产市场情况适时对货币化安置作出调整，但亦应考虑同一征收项目补偿政策的连续性，尽量避免同一征收项目的被征收人享受的补偿政策差别过大

裁判要点：货币化安置问题，属于当地根据实际情况制定的征收补偿政策，并非法律、法规规定的补偿方式，当地政府虽可以根据当地房地产市场情况适时作出调整，但亦应考虑同一征收项目补偿政策的连续性，尽量避免同一征收项目的被征收人享受的补偿政策差别过大。（以下判决书源自中国裁判文书网）

安徽省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）皖行终321号

上诉人（一审被告）淮北市烈山区人民政府，住所地安徽省淮北市烈山区宿丁路6号。

法定代表人李明，该区区长。

委托代理人杨怀芹，该区司法局工作人员。

委托代理人任清华，安徽镜远律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）张明春，男，1970年7月14日出生，汉族,住安徽省淮北市烈山区。

委托代理人高鹏超，北京京平律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）张明山，男，1982年5月14日出生，汉族，住安徽省淮北市烈山区。

委托代理人张明春，男，1970年7月14日出生，汉族,住安徽省淮北市烈山区，系张明山之兄。

委托代理人高鹏超，北京京平律师事务所律师。

张明春、张明山诉淮北市烈山区人民政府（以下简称烈山区政府）房屋征收补偿一案，淮北市中级人民法院于2018年12月21日作出（2018）皖06行初84号行政判决。烈山区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年4月3日公开开庭审理了本案。上诉人烈山区政府出庭负责人副区长方旭东、委托代理人杨怀芹、任清华，被上诉人暨被上诉人张明山的委托代理人张明春、两被上诉人共同委托代理人高鹏超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

张明春、张明山向一审法院起诉称，原告在淮北市烈山区新南社区（原新蔡新南村9队）拥有合法房屋。2018年5月15日，被告烈山区政府对原告作出烈政征补〔2018〕4号房屋征收补偿决定。原告认为烈山区政府作出的补偿决定严重违法，侵犯了原告的合法权益。请求撤销烈山区政府作出的烈政征补〔2018〕4号房屋征收补偿决定。

一审庭审中，原告及其委托代理人提出，被告对原告房屋的宅基地面积认定错误，遗漏了院外宅基地300余平方米及巷道面积，且没有考虑房屋用于经营的事实。被告入户调查程序、公示公证程序违法，房屋征收补偿欠缺评估程序，同时欠缺三榜公示后的报请程序。此外，原告房屋的土地性质属于集体土地，被告依据国有土地征收程序进行征收并作出补偿决定，违反法律规定。

一审法院审理查明，2016年2月17日，淮北市重点工程建设管理局向烈山区政府提出《房屋征收申请书》，认为新湖路、卧牛路、卧牛山路、花庄路等七个项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定的房屋征收条件，请烈山区政府审核并依法组织实施征收。2016年7月30日，烈山区政府作出烈政征〔2016〕9号《关于对卧牛山路项目征收范围内房屋及其附属物实施征收的决定》，并附烈山区卧牛山路项目征收补偿方案。补偿方案载明的补偿方式为：居民住宅可以选择货币补偿方式、产权调换方式和货币化安置方式（三方式中任选一种）。补偿标准为：（一）货币补偿，（1）城中村房屋按被征收房屋及地面其它附属物重置价和宅基地补偿标准计算补偿金额。具体标准参照《淮北市人民政府关于调整淮北市市辖区征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》(淮政秘〔2014〕33号)和《淮北市人民政府关于公布淮北市城区基准地价更新成果的通知》(淮政秘〔2016〕113号)的规定计算货币补偿金额；2000年12月1日之后的每户宅基地面积不得超过220平方米，超过部分按照安徽省政府皖政〔2015〕24号文件规定的征地标准补偿。（二）产权调换，1、普通住宅按照套内建筑面积“征一补一”；城中村房屋按照合法宅基地面积1：0.8返还（含一层房屋和附属物），二层及以上房屋、合法宅基地之外的附属物参照市政府相关文件规定执行，…。（三）货币化安置，…，（2）城中村房屋的购房券金额=原分配合法宅基地面积×（0.8+搬迁奖励）×3006元/平方米。（四）宅基地认定，每户宅基地面积由村（社区）小组长和村（社区）主任签字，村（社区）出具证明，镇（街道）经办人签字，镇国土所审核确认，镇（街道）签署意见，报区政府审定确认。

张明春、张明山被征收房屋位于淮北市烈山区卧牛山路改造项目新南村路段范围，但未办理房屋登记及土地登记。相关征收工作人员对张明春、张明山房屋、构筑物、附属物调查、丈量并登记张明春、张明山原宅基地面积为479.6平方米，房屋面积411.35平方米（一、二层框架各180.40平方米，一层砖瓦50.55平方米）及相关附属物情况，并将宅基地面积予以张榜公示。因宅基地面积存有争议，房屋征收实施部门未能与张明春、张明山达成补偿安置协议。烈山区政府于2018年5月15日作出烈政征补〔2018〕4号《烈山区人民政府房屋征收补偿决定书》，该补偿决定确定的货币补偿金额为783515.12元（宅基地面积补偿431640元，按900元/平方米计算）；如选择房屋产权调换，应得安置面积383.68平方米（479.6平方米×0.8），另给付各项补偿费用197046.40元。

一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，作出房屋征收决定的市、县级人民政府有权依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。因此，烈山区政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的法定职权。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对于认定为合法建筑的，应当给予补偿。烈山区政府发布的《花庄路、望湖路、卧牛山路、新湖路建设项目房屋征收补偿方案》规定，“每户宅基地面积由村（社区）小组长和村（社区）主任签字，村（社区）出具证明，镇（街道）经办人签字，镇国土所审核确认，镇（街道）签署意见，报区政府审定确认。”本案中，被诉房屋征收补偿决定中认定被征收人张明春、张明山合法宅基地面积为479.6平方米，但该479.6平方米系案涉被征收房屋院内土地面积，但对于案涉房屋院外争议土地的面积、用途，烈山区政府未按上述规定进行调查、认定和处理。烈山区政府作出的补偿决定亦未对此部分争议土地作出相应补偿的意见，而且补偿决定遗漏了“货币化安置”的内容，客观上限制了被征收人对补偿方式的选择权。综上，烈山区政府作出被诉房屋征收补偿决定主要证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告淮北市烈山区人民政府作出的烈政征补〔2018〕4号《烈山区人民政府房屋征收补偿决定书》。

烈山区政府上诉称，一、一审判决认定事实错误，该判决认为涉案补偿决定主要证据不足，没有依据。烈山区征收办、烈山镇政府即相关村、组工作人员对张明春、张明山的宅基地和附属物进行丈量、清点并制作丈量登记表，丈量结果在村办公场所进行了三榜公示。公示期间，张明春、张明山未提出异议。因张明春、张明山在规定的签约期限内未签订征收补偿协议，上诉人依法作出了涉案征收补偿决定，该补偿决定完全符合《花庄路、望湖路、卧牛山路、新湖路建设项目房屋征收补偿方案》关于“每户宅基地面积由村（社区）小组长和村（社区）主任签字，村（社区）出具证明，镇（街道）经办人签字，镇国土所审核确认，镇（街道）签署意见，报区政府审定确认”的规定。上诉人认定张明春、张明山合法宅基地面积为479.6平方米，未认定的说明不是其合法宅基地。如果张明春、张明山认为其院外土地是其宅基地，可通过申请土地确权处理，与本案无关。二、一审判决认为涉案补偿决定遗漏了“货币化安置”的内容，没有依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，法定的征收补偿方式只有产权调换和货币补偿两种，涉案补偿决定已经提供了产权调换和货币补偿两种方式供其选择，故一审判决认定上诉人限制了被上诉人的选择权，没有任何依据。另，上诉人于2018年6月7日出台的《烈山区人民政府关于印发棚户区改造项目征收安置实施方案（修订版）的通知》规定，征收补偿协议签订日期在2018年4月13日之后的，不再发放市内流通购房券，即不再实施“货币化安置”。请求撤销一审判决，依法改判。

一审原告张明春、张明山向一审法院提交了以下证据：

1、烈政征补〔2018〕4号《烈山区人民政府房屋征收补偿决定书》，证明被告作出被诉行政行为；2、《证明》二份，证明原告房屋宅基地的四至范围；3、《企业基本信息查询单》，证明涉案房屋用于经营的事实；4、《关于履行<烈山区人民政府征收补偿决定书>催告书》。

一审被告烈山区政府向一审法院提交以下证据：1、淮北市重点工程建设管理局《房屋征收申请书》、淮北市发展和改革委员会《关于卧牛路东段工程开展前期工作的通知》、淮北市城乡规划局《建设项目选址意见书》（卧牛路）（卧牛山路）、淮北市发展和改革委员会《关于卧牛山路市政道路工程项目建议书的批复》、东部城区路网规划图，证明卧牛山路系淮北市重点工程，该项目已经相关部门审核批准，烈山区政府依法组织实施征收，征收行为合法。2、关于暂停办理卧牛山路项目征收范围内相关手续的通知、卧牛山路项目征收公告、卧牛山路项目房屋征收决定公告公示照片三张、房屋征收决定书、宅基地登记表公示公证书三份、征收补偿方案公示公证书一份，证明烈山区政府严格按照法律规定的征收程序进行征收。3、《淮北市烈山区烈山镇新南社区宅基地丈量登记表》《证明》，证明征收工作人员对张明春、张明山的宅基地和地面附属物进行了实地丈量和清点。4、会议记录及照片，证明镇村工作人员多次为征收事宜开会研究，并与本案原告及其父亲协商补偿事宜，但未能达成一致意见，未能签订征收补偿协议。5、房屋征收补偿方案的批复及房屋征收补偿方案、张明春、张明山安置补偿计算表、烈政征补〔2018〕4号《烈山区人民政府房屋征收补偿决定书》、催告书，证明房屋征收补偿方案经淮北市人民政府审批，烈山区政府依据征收补偿方案规定的补偿标准、补偿方式等对原告分别计算出货币补偿的数额或产权调换应补偿的面积和金额。6、安徽省人民政府皖政地〔2016〕872号及皖政地〔2011〕418号建设用地批复及地块图，证明案涉项目用地已经批准为国有建设用地。

上述证据均已随案移送本案。经审查，一审法院对相关证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定案件事实，本院予以确认。

本院审理另查明，本案二审庭审中，烈山区政府陈述张明春、张明山涉案房屋所占土地原为集体土地，该地位于安徽省人民政府作出的皖政地〔2011〕418号征地批复批准征收的范围内。张明春、张明山对此予以认可。张明春、张明山主张在其涉案房屋及院落所占土地之外还有部分其合法使用的土地。烈山区政府称即使张明春、张明山主张的该部分土地存在亦不属于宅基地，故补偿决定中未涉及，对于该部分土地如确属张明春、张明山合法使用可另行计算补偿。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。涉案土地经安徽省人民政府皖政地〔2011〕418号征地批复批准征收后，烈山区政府并未及时组织实施。考虑到该地已经成为“城中村”，为规范征收补偿程序，充分保障被征收人的合法权益，烈山区政府参照国有土地上房屋征收与补偿程序，作出征收补偿决定并无不当。从涉案补偿决定内容来看，张明春、张明山被征房屋面积为411.35平方米，房屋及院落所占土地面积为479.6平方米，其如选择货币补偿，可获得各项补偿款783515.12元；如选择产权调换，可获得383.63平方米安置房以及197046.4元的补偿款。该产权调换补偿标准，已接近国有土地上房屋补偿标准。但是，涉案补偿决定只涉及到张明春、张明山房屋及院落所占土地，而张明春、张明山主张院落外面还有其合法使用的部分土地，亦应按照宅基地进行补偿。对张明春、张明山主张的该部分土地，是否确属其合法使用、面积多少、是否可认定为宅基地以及何时、如何补偿，烈山区政府应进行调查、认定和处理并在作出补偿决定时应一并予以明确。至于货币化安置问题，属于当地根据实际情况制定的征收补偿政策，并非法律、法规规定的补偿方式，当地政府虽可以根据当地房地产市场情况适时作出调整，但亦应考虑同一征收项目补偿政策的连续性，尽量避免同一征收项目的被征收人享受的补偿政策差别过大。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人烈山区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人淮北市烈山区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　张志强

审判员　　王新林

审判员　　钟祖凤

二〇一九年五月十日

法官助理张高英

书记员潘玉丹

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。