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房屋拆迁承租人财产损失补偿问题研究

发布日期:2020-04-07 15:06:36

【摘要】拆迁补偿一直是个社会矛盾的集结地,城市发展与个人私权冲突不断。房屋所有权人的合法权益受到重视的同时,被拆迁房屋承租人的合法权益却面临着种种威胁。立法上的不足、多方利益的纠结都令该类案件的审理步入困境,承租人的财产损失补偿也就有了研究空间。

【关键词】拆迁补偿;被拆迁人;承租人;立法;案件审理

 

 

  城市建设步伐不断前进,光鲜亮丽的城市发展外表下,往往掩盖着民众权利受损的些许心酸与无奈的叹息。在拆迁案件大量存在的今天,一面是被拆迁人一夜之间“被百万富翁”的情形屡见不鲜,另一面安置补偿费用不足的情况下,钉子户如春笋般在利益的雨下拔地而起,拆迁这一庞大的舞台上不同的角色演绎着他们不同的悲喜人生。然而,拆迁性质的模糊,以及政府、拆迁人、被拆迁人等多方主体的多重利益就像盘根错节的老藤蔓一样纠缠着拆迁案件,令法官在裁断该类案件时一筹莫展,同时,“人及其相互关系在任何特定的时代具有很鲜明的特性,以至于他们只能是他们那个时代当时呈现的样子,因此也在时间之流中经受一种永恒的变迁”{1}。法律也就不得不变迁,但法律规定的粗疏甚至缺失更是使这类案件的裁判变得难上加难。

 

  尽管当前拆迁方面的立法已经不断改进安置补偿方式与标准,但却对房屋承租人利益置之不理,合法权益受损的承租人只能基于与房屋所有人的合同来解决双方的纠纷。那么拆迁中拆迁是否仅仅需要对被拆迁人作补偿,这种忽略是立法者的刻意留白还是法律漏洞?如果需要对承租人进行补偿,标准何在?这些问题都需要做进一步探讨。

 

  一、对承租人进行补偿的法理依据

 

  随着拆迁制度不断变迁,承租人的权益与命运也经历着跌宕起伏的阶段。承租人从1991年国务院的《城市房屋拆迁管理条例》中的被拆迁人地位,到2001年《国有土地上房屋征收与补偿》条例中的隐匿,其正统地位受到了沉重的打击,合法权益也面临着危险,同时,租赁房屋拆迁是否要对其补偿也变成一个疑问。笔者以为,对承租人进行补偿是毋庸置疑的。然而“在法律沉默的情况下,我们必须求助于法律自身的基本理念,一种最终正义实现的努力”{2}。事实上,承租人在拆迁过程中合法权益是受到损害的,用补偿而非侵权赔偿,这其中也就有探究的余地。

 

  (一)拆迁的性质

 

  既然承租人的损失由拆迁而生,探究对其进行补偿也就要从其损失的“罪魁祸首”—拆迁说起。但由于牵涉的主体比较多,在拆迁的性质问题上存在争议。有的认为是行政行为,有的认为是民事法律行为。准确的性质定位关乎整个制度的构建,起着基石作用。

 

  1.民事行为

 

  “所谓城市房屋拆迁,实质上是将该房屋征收,使其成为国家所有权的客体,终止房屋的私人所有权,同时收回房屋基地的建设用地使用权,尔后将该房屋拆除。”{3}笔者认为,拆迁是一种民事行为,行政部门的涉入并不能阻碍这种民事性。首先,拆迁是在双方主体达成安置补偿协议之后的行为,是以合意为基础的主体间的平等关系。其次,政府并非都以行政主体的身份与其他主体发生关系,比如采购行为,不能被政府的外观所迷惑,现代政府已经从传统的管理型向服务型转变,“作为拆迁双方的服务者,政府可以对当事人的拆迁行为进行指导、协调,对在拆迁中因房屋拆除而造成生活不便的被拆迁人通过社会保障措施给予必要的安置、帮助”{4}。再次,从内容看,拆迁人获得土地的使用权,同时给予被拆迁人以补偿,这种权利义务是对等的。最后,拆迁的客体是房屋,这一标的是私人财产,不具有公共性。

 

  因此,拆迁本身是民事行为,那么就有必要对利益受损的人进行补偿。1991年的条例对承租人纳入被拆迁人范围,应该就有这方面的考虑。

 

  2.合同履行中的不可抗力

 

  拆迁虽然是民事行为,但另一方面,拆迁的规划、审批是政府作出的,往往是政策性的,因而对房屋租赁合同订立时的双方来说,就具有不可预见性。虽然拆迁是不可归责于租赁双方的事由,但这一事由并非情势变更,因为情势变更尚有合同履行的可能,而在拆迁中租赁物已经不存在,合同无法履行{5}。因此,拆迁属于不可抗力。此时出租人是免责的,那么承租人所受的损失也就需要从拆迁补偿费中得到弥补。需要说明的是,此处需要排除租赁合同订立时双方均知晓房屋要被拆迁的事实的情况,因为此处就不构成不可抗力,对承租人补偿的基础也就丧失。

 

  (二)拆迁补偿的目的

 

  “任何完整的法律规范都是以实现特定的价值观为目的,并评价特定的法益和行为方式。”{6}所以,任何一种制度都非石猴凭空而生,其必然服务于一定的目的,同时,目的也是检验制度发挥实效的一个尺度。因此,笔者认为,沿着拆迁制度的目的轨迹,也就能找到对承租人补偿的缘由。

 

  “房屋拆迁中补偿的主要目的应为被拆迁人的财产利益不因拆迁人的行为而减少,法经济学的研究也表明充分的补偿能促进拆迁人对土地资源的合理使用。”{7}房屋拆迁人利用土地,并给予被拆迁人以补偿,实质上是一种利益的交换。而在被拆迁的租赁房屋中,利益受损的主体就包括所有权人与使用权人,因此也就需要对承租人进行补偿。

 

  (三)承租人的地位

 

  从承租人的地位来看,承租人因被拆迁的租赁房屋,实际上取得了双重身份,一方面是房屋租赁合同的相对方,具有独立性。承租人对承租的房屋享有使用、收益的权利,所以承租人可以就其使用、收益方面因拆迁受到的损失单独要求补偿安置。另一方面是拆迁的利益相关者,具有从属性。承租人对房屋的使用是基于所有权而生,从解释角度看,拆迁人的范围应该不仅仅指房屋所有权人,承租人某种程度上是“准被拆迁人”,具有一定从属性,是补偿款的利益分享者。但拆迁人的补偿是给被拆迁人的,在禁止双重获利情况下,承租人的补偿也来源于拆迁补偿费,是拆迁补偿费的利益分割结果。这种双重地位也是承租人获得补偿的缘由之一。(此处得排除公房的承租人,其特殊性将在下文予以阐述)

 

  (四)利益平衡

 

  1.拆迁的目的

 

  拆迁无论是公益性拆迁还是商业性拆迁,某种程度上都是不可抗拒的,是城市发展的一种形态,因而也就具有非侵害性。法谚有云,“风能进、雨能进,国工不能进”,私人财产的不可侵犯性似乎与拆迁发生冲突,为了平衡个人财产与公共发展,也就需要对个人进行一定的补偿。

 

  2.出租人对补偿费部分不当得利

 

  根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》,对拆迁人的补偿包括拆迁补偿款;装修补偿费;搬家费、过渡费;电话、有线电视、空调、管道煤气等拆迁补偿费;围墙、地坪、道路补偿费;提前搬家奖励费。在这些补偿费用中,有些是用益性的补偿,由于拆迁人只给被拆迁人补偿,此时出租人便对这部分用益费用构成不当得利,出于利益平衡,需要出租人将这部分费用让渡给出租人。

 

  二、该类案件中存在的问题

 

  房屋作为个人安身立命之本,拆迁补偿问题的妥善解决关系社会的稳定。“不只是具体权利从抽象的法中获得生命和力量,并且相反地将获得物返还给抽象的法。”{8}承租人在主张权利时,其实也是为法的发展做出了贡献,维护承租人的权利也就变得意义重大。虽然承租人可以基于租赁合同来解决承租合同无法履行完毕的纠纷,通过解除合同等方式来弥补,但拆迁毕竟给承租人带来了损失,这种损失不仅仅是金钱上的,可能有其他方面的损耗,如寻找替代房屋的时间、精力的耗费。合同法中对此并没有详细规定,拆迁方面的立法如条例则语焉不详,维权之路也就变得坎坷。

 

  笔者对南京某法院受理的该类案件予以梳理,2011年至2013年年底,该院共受理此类案件9件,其中调解2件,撤诉6件,判决1件。此类案件调撤率较高,判决率较低,审理难度大。

 

  (一)立法上的不足

 

  有关拆迁补偿的立法正处在成长过程中,有关承租人的补偿的法律文件目前只有2001年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及各地的一些具体实施办法。如江苏有《江苏省高级人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件若干问题的意见》、《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》对此有所涉及,这种留待各地进行相关补偿规定的做法却有些隐患,毕竟“一切有权力的人都会滥用权力,这是万古不变的一条经验”{9}。给各地下放了更多的权力,有滥用的危险;同时也会造成各地的差异,形成实质的不公平。而从具体拆迁立法的有关文件看,也存在如下一些问题。

 

  1.公益性拆迁与商业拆迁界限模糊

 

  在有关拆迁补偿的统一规定即《国有土地上房屋征收与补偿条例》中,未对拆迁的性质作出界定,同时也对拆迁进行公益性与商业性的区分。拆迁的性质关系到是否需要补偿等一系列的问题,而公益拆迁与商业拆迁则会导致补偿数额这种量上的差异。“大锅烩”式的拆迁补偿规定无法满足现实的复杂需求。

 

  2.没有对承租人补偿的统一规定

 

  一是《国有土地上房屋征收与补偿条例》对承租人的补偿没有涉及,如果说这是立法者刻意的留白,那么就需要其他具体的规定来补足,否则这种“法律的沉默”难免会损害无辜的民众,而现实是并不存在这样统一的规定。

 

  二是各地关于对承租人进行补偿的规定,有可能造成同案不同判的结果。比如《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第24条规定“被拆迁人与承租人的出租协议对前款所述的损失补偿有约定的,由双方按协议约定处理;双方没有出租协议或出租协议对之未约定的,由被拆迁人与承租人根据实际情况自行协商解决”。至于双方协商不成的,如何分配款项未作规定。《北京市高级人民法院关于审理房屋租赁合同纠纷案件若干疑难问题的解答》中也只是就房屋租赁合同约定遇到拆迁的解决办法,对没有约定的情形未做规定。

 

  3.对补偿没有根据房屋性质加以区分

 

  房屋的性质也影响着补偿的多少与对象,但各地的补偿规定有的并没有依据房屋性质而对补偿有所区分。

 

  以租赁房屋的所有权性质为标准可分为公房承租人与私房承租人,其中公房包括直管公房和自管公房。“实质上,无论是哪种性质的公房,都是所有权人基于奖励、扶助或者是其他福利政策考虑而给予特定主体的优厚待遇,承租人与所有权人之间既不是一种用益物权关系也不是租赁债权关系。”{5}那么这就突破了承租人与所有权人的从属性,应该将承租人作为被拆迁人。

 

  另一方面,房屋按用途可分为居住、生产经营、办公等,一般将生产经营、办公等房屋统称为非住房。这种区分对补偿的具体项目会造成一定影响:非住房承租人有可能获得停业损失等补偿;福利分房的承租人属于住房承租人,非住房承租人中不存在福利性质的分房。

 

  (二)案件审理中存在的问题

 

  法官最主要的任务就是认定事实与适用法律,而在案件审理中,除了因立法方面的不足而遭遇的法律适用方面的困境,在事实认定中也存在一些困难。

 

  1法律关系复杂认定难

 

  首先牵涉的主体众多,有政府、开发商、被拆迁人、承租人,各种利益交织之下,法官也是左右为难;其次,租赁关系形成的原因也比较复杂,有约定的、有政策形成的,不同的情形下,各方的权利义务也会呈现个案的差异。再次,在利益链之下,政府、开发商对自身定位不清,行政干预比较强大,给法官认定事实也带来的不小的阻力。“多数拆迁案件中,地方政府不仅通过打招呼、发文件等形式对拆迁活动进行干预,甚至还主动派出执法人员直接进行参与,实质性地介入了拆迁活动,这就导致行政资源的非有效供给和信用减损。”[10]

 

  2.补偿内容争议大

 

  实践中该类案件大多以“租赁合同纠纷”为案由而立案,但就补偿的内容往往难以达成一致。一方面是缺乏具体的规定,另一方面即使有具体的规定,也以双方协商为主,这种利益分配的界限是模糊的,“谁主张谁举证”的证据规则下,承租人无法用足够的依据来证明自己的合理主张,而法官即使是公平裁判,也不一定能服判息讼,当事人会认为法官有所偏向,于是漫长的信访征程也就慢慢开始。这无论是对当事人还是对法院来说,都是双方不愿看到的。

 

  3.承租人救济渠道窄

 

  承租人虽然基于租赁合同具有独立地位,但在拆迁补偿这样的关系中,其地位总是被房屋所有权人掩盖,只能通过合同解除来实现利益弥补,而无法直接与拆迁人来分配拆迁补偿费,救济渠道比较窄。

 

  三、对承租人补偿的建议

 

  通过上述的分析发现,在该类案件中还存在多方面的问题,这其中有立法方面的原因,有当事人的原因,也有社会原因。无保护的权利不如无权利,因此笔者试图寻找到解决上述问题的路径,或者提供一条解决的思路。

 

  (一)宏观建议

 

  1.完善立法

 

  “罗马不是一天建成的”,拆迁方面的立法也在一步步完善。面对着社会实践的号角,法律终将作出些回应。承租人的补偿问题还是有待立法统一的、更加细致的规定,这也是民主国家对法律的要求。

 

  2.拓宽承租人权益救济渠道

 

  在承租人权益救济方面,不仅仅要寻求合同法、拆迁条例等法律方面的救济手段,在这个多元的社会、愈加强调替代诉讼纠纷解决机制的当今,也应该从多方面去考虑权利的救济,比如调解、协商、仲裁等等。毕竟拆迁是一种民事行为,关乎个人的私人利益,个人的问题也应该尽可能在私人的领域来解决。

 

  (二)具体处理建议

 

  面对这些疑难案件,法官却不能拒绝审判,因此,不得不在现行法律框架之下,就该类案件的处理提出些中肯、切实的建议。

 

  1.须遵循的原则

 

  第一,意思自治。拆迁是民事行为,这种性质决定了双方主体的平等性,意思自治原则也就有了适用的余地。而且,对当事人来说,这种协商而形成的合意能够达到一种公共理性{11},更有利于纠纷的解决。因此,在所有权人和承租人已经做出约定时也就无须干涉。

 

  第二,坚持分门别类的原则。不同的房屋分类都会对拆迁补偿费用的项目及数额有所影响,在上文中就有所体现。《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》区分了住房与非住房,这种区别式做法比较切合房屋本身的性质,补偿费也更加公平合理。另一方面,在当事人选择不同的补偿方式时,对承租人的补偿也应有所区别。

 

  第三,合法合理。实际上并非在所有情况下都要对承租人进行补偿的,尤其是在租赁合同订立时双方已经知道拆迁的,对承租人也就无须补偿。

 

  第四,合同相对性。事实上在拆迁租赁房屋中,存在两种法律关系:一是拆迁人与被拆迁人基于安置补偿协议的拆迁补偿关系;二是房屋出租人与租赁人的合同关系。基于合同的相对性,拆迁人只能把补偿款给被拆迁人,再由被拆迁人将其中属于承租人的部分补偿给承租人。拆迁人不可僭越,程序的合法合理有利于实体上的公正。

 

  2.补偿的方式

 

  意思自治在拆迁补偿中有较大作用,因此坚持安置办法中赋予当事人选择权与根据房屋性质给予补偿法定方式相结合的做法,不同情况下,货币补偿与产权置换分别进行。

 

  3.补偿的内容

 

  (1)确定补偿对象

 

  承租人虽是该类案件的补偿对象,但承租人也需根据不同的情况进行确定,以确保真正的利益受损人得到补偿。

 

  笔者认为,对于公房出租的,以租房协议或房卡等凭证上载明的人员为承租人。对于原公房承租人已经死亡的,而其同住人未重新与公房管理单位订立租赁协议的,以其同住人为实际承租人;同住人有多人的,由其协商确定的代表为实际承租人;原公房为家庭承租的,以现家庭户主为承租人,未确定户主的,由家庭成员推选代表作为承租人。

 

  私房出租的,以房屋租赁合同所载明的房屋承租人为准。无书面合同的,房屋所有权人与使用人无异议的,以使用人为承租人。有异议的,直接补偿给所有权人,并告知使用人另行通过法定途径保护其合法权益。

 

  (2)对承租人补偿的具体项目

 

  对于选择货币补偿的,笔者认为,拆迁补偿款主要是由原房补偿款、购房补偿款、区位补偿款等组成,其产生的来源主要是被拆迁房屋本身的区位及房屋建造成本产生的,故该部分所产生的补偿费用应当由被拆迁人享有。对于过渡费,其系补偿房屋所有权人的费用,不应当由承租人享有。

 

  而对于因承租人使用而产生的其他补偿费用,搬家费、提前搬家奖励费、停业补偿费、设备拆除、安装、搬迁费用、特殊行业无法进行搬迁和再次安装使用装备的补偿,在这些费用中,若因承租人装修、装饰、使用而产生的费用,则应当由被拆迁人补偿给承租人。对于租赁合同没有约定的,笔者认为具体费用的补偿可以参考如下建议:

 

  第一,搬家费和搬家奖励费。这在《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》均有所规定。承租人是房屋的使用者,这两项费用也就与其有关。

 

  第二,装修补偿费,电话、有线电视、空调、管道煤气等拆移补偿费,围墙、地坪、道路补偿费。这项费用可以参照最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第11条规定和第13条规定,一方面,剩余租赁期内的装饰装修残值损失双方公平分担,另一方面,租赁关系解除后的装饰装修费用,租赁根据出租人的同意与否来决定是否补偿。

 

  第三,停业补偿费。这一项主要是针对营业用房的。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第23条对此有所规定,一方面考虑了停产停业损失补偿的确定因素,如被征收前效益、停业期限;另一方面,则授权各地进行具体补偿事项的制定。笔者参考了各地关于停业损失补偿的规定,认为《北京市高级人民法院关于审理房屋租赁合同纠纷案件若干疑难问题的解答》中对于此项规定的比较细致合理,“承租人(或次承租人)以拆迁房屋为经营场所办理了营业执照,并在此实际经营,其要求出租人给付拆迁补偿安置协议中确定的停产停业损失补偿的,一般应予支持。出租人以拆迁房屋为经营场所也办理了营业执照的,停产停业损失补偿可在其与承租人(或次承租人)之间合理分配”。这一解释对承租人是否补偿的情况进行了明确规定,同时预设了几种在实践中可能遇到的情况,比如“对于存在房屋性质以租赁为主要用途、租赁合同剩余期限较短”、“有证据证明拆迁补偿安置协议确定不补偿停产停业损失,或者补偿协议尚未签订,出租人亦未取得该补偿费”等,减少了法官处理该类案件中的困惑。

 

  第四,设备拆除、安装、搬迁费用,特殊行业无法进行搬迁和再次安装使用装备的补偿。《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》规定拆迁补偿款项包括上述费用。若其产生系因为承租人,那该笔费用被拆迁人应当补偿给承租人。

 

  对于被拆迁人选择产权置换的,对于租赁期间没有完结的承租人,笔者认为,此时要考虑他的意愿,若选择继续履行,则出租人需要优先考虑,保障承租人的稳定居住,这类似于“买卖不破租赁”;若承租人选择解除合同,则参照上文的补偿费用进行补偿。

 

  总地来说,关于承租人拆迁费用的补偿以尊重出租人与承租人的意思为先,在审理该类案件时应该先审查房屋租赁合同。在租赁合同没有此类事项的约定时,再考虑租赁合同订立时是否存在当事人均知晓拆迁事项、拆迁款是否已经发放等,来决定是否补偿承租人。

 

  四、结语

 

  在这个愈加开放而多元的时代里,任何人都不是单个的抽象物,而是社会网络的一个联结点,利益间具有一定相关性,那么对在拆迁中利益受损的人都应该予以补偿。同时,“对被拆迁人私人权益的切实有效地维护,实则也是实现政府公共政策、公共产品、公益服务,以及公益拆迁所涉及公共产品整体性、认同性、普惠性的社会责任之所在”[12]。被拆迁人的主体地位逐渐得到了国家的认可和重视,而认识与维护被拆迁房屋中承租人的地位与利益,也是政府的责任所在。