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最高法院判例:对行政机关不主动履行其职责的可直接提起诉讼——鑫信服装厂诉潮安区政府不履行征收公告法定职责案

发布日期:2020-04-03 10:40:15

【裁判要旨】

市、县级人民政府在国有土地上房屋征收过程中,具有依法主动公告征收决定及补偿方案的法定职责。被征收人就市、县级人民政府不履行征收公告法定职责提起诉讼,无须承担其已向市、县级人民政府提出履行法定职责申请的证明责任。

【裁判文书】

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中华人民共和国最高人民法院

行政 裁 定 书

(2019)最高法行申3804号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)潮州市潮安区龙湖镇鑫信服装厂。经营场所:潮州市潮安区龙湖镇三英上社村。

经营者李鑫华。

委托代理人王卫洲、姜泉,北京万典律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广东省潮州市潮安区人民政府。住所地:广东省潮州市潮安区潮安大道**。

法定代表人张广贤,区长。

委托代理人杨畅,潮州市潮安区司法局副局长。

委托代理人李潮揭,广东正冉律师事务所律师。

再审申请人潮州市潮安区龙湖镇鑫信服装厂(以下简称鑫信服装厂)因诉被申请人广东省潮州市潮安区人民政府(以下简称潮安区政府)不履行征收公告法定职责一案,不服广东省高级人民法院于2018年9月17日作出的(2017)粤行终1444号行政裁定,向本院申请再审。本院于2019年4月10日立案受理,依法组成合议庭进行审查,并于2019年5月14日下午在本院第一巡回法庭第二法庭组织公开询问活动。再审申请人鑫信服装厂及其委托代理人姜泉,被申请人潮安区政府副区长陈宇及委托代理人杨畅、李潮揭,均到庭参加询问。案件现已审查终结。

广东省潮州市中级人民法院一审查明,2014年7月14日,潮安区政府发布《关于广梅铁路龙湖南至汕头段增建第二线及厦深联络线工程建设有关事项的通告》(安府[2014]18号),该通告的主要内容为:“一、广梅汕铁路龙湖南至汕头段增建第二线及厦深联络线起于我区石镇湖美村,止于安埠镇梅溪村,途径金石、龙湖、东凤、彩塘、安埠等五个镇。征地拆迁范围为:广梅汕铁路龙湖南至汕头段增建第二线及厦深联络线主线路段及站场的征地红线图界内,具体以标示红线或界桩为准。二、征地拆迁范围内所有建(构)筑物及附着物因工程建设需要征用拆迁的,由其所有权人或使用权人(下称被拆迁人)与区国土资源部门签订征地拆迁补偿协议,补偿标准按《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》的规定执行。三、征地拆迁范围内的被拆迁人应在接到拆迁通知书并办理有关补偿手续后十五日内自行拆迁;逾期拒不拆迁的,由有关部门依法强制拆迁。”2016年9月28日,潮州市潮安区龙湖镇人民政府向李俊鑫发出《通知书》,该通知的主要内容为:“你户座落于我镇三英上社村(国测标识码:2-3-40)的房屋及其附着物属拆迁范围。现六方已确认,请你自接到本通知后三日内到镇政府厦深联络线工作协调组办理构筑物拆迁补偿签领手续。另:根据粤府办[2003]46号《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》、以及相关法律、法规的规定,限你在办理有关补偿手续后五日内对拆迁范围内的房屋及其附着物予以自行拆迁。逾期不拆迁者,由镇政府组织相关部门依法强制拆除。”2016年12月1日,鑫信服装厂提起行政诉讼,请求判决潮安区政府限期对厦深铁路联络线工程潮安段范围内实施征收的国有土地上房屋的征收决定及补偿方案予以公告。

广东省潮州市中级人民法院(2016)粤51行初8号行政裁定认为,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务,直接向人民法院提起诉讼的,应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的,可以向人民法院提起诉讼。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定,市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第二十六条第一款规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定并在房屋征收范围内予以公告。国有土地上房屋征收决定与征收补偿方案属于行政法规规定的政府应主动公开的政府信息,鑫信服装厂认为潮安区政府不依法履行主动公开厦深铁路联络线工程潮安段范围内实施征收的国有土地上房屋的征收决定及补偿方案的政府信息义务,应当先向潮安区政府提出信息公开申请,对潮安区政府的答复或者逾期不予答复行为不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。但鑫信服装厂未能提供证据证明其在提起本案行政诉讼之前向潮安区政府提出上述信息公开的申请,因此,鑫信服装厂的起诉不符合法定的起诉条件,依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定,裁定驳回鑫信服装厂的起诉。鑫信服装厂不服一审裁定,提起上诉。

广东省高级人民法院(2017)粤行终1444号行政裁定认为,本案系不履行法定职责纠纷。鑫信服装厂起诉时,未向一审法院提交可以证明其曾向潮安区政府申请履行法定职责(即发布征地决定及补偿方案)的证据,故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款关于“在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据”的规定,一审认定其起诉不符合法定条件并裁定驳回,并无不当。综上,鑫信服装厂主张撤销一审裁定的理由不能成立,不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,裁定驳回上诉、维持一审裁定。

鑫信服装厂申请再审称,其要求潮安区政府依法公告国有土地上房屋征收决定和补偿安置方案,应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条和第十三条。依法作出房屋征收决定并进行公告是政府在征收国有土地上房屋过程中应当履行的法定职责,与信息公开无关。潮安区政府在本案中未作出征收决定是一种规避法律法规规定的程序要求的行为,现征收工作已进入尾声,政府未作出房屋征收决定及公告的程序问题影响申请人的实体权利,主要为申请国家赔偿及选择评估机构等权利。同时,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款第一项规定,鑫信服装厂的起诉无需以向潮安区政府申请要求履行法定职责作为前提条件。此外,一、二审超出审理期限作出裁定,程序违法。综上,一、二审认定事实、适用法律完全错误,程序违法,依法应当纠正,请求依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的规定作出判决。

潮安区政府答辩称,一、本案所涉信息属于行政机关应当主动公开信息,应按照信息公开有关规定进行审查。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定,申请人在向一审法院起诉前应当向该府申请过信息公开(即发布征收决定及补偿方案)。二、申请人请求内容不可诉,不属于法院受案范围。根据行政诉讼法第十二条第五项规定,对征收、征用决定及其补偿决定不服的才可以提起行政诉讼。申请人的请求不属于对征收决定及其补偿决定不服的情形,仅属于征收程序性问题,且该程序性不导致行政行为终结。三、厦深铁路联络线工程是国家项目重点工程,在我区范围内涉及土地房产征收问题,政府会依法进行征收,按照相关程序规定进行,依法完成拆迁任务。目前该工程已经进行征收,也委托评估机构进行评估,相关款项已发放到当地村委。

本院另查明,2017年2月15日,潮安区政府尚未与鑫信服装厂达成征收补偿协议,即对鑫信服装厂的房屋实施拆除。2017年6月15日,鑫信服装厂提起行政诉讼,请求确认潮安区政府强制拆除该厂房屋的行政行为违法。2018年1月4日,潮州市中级人民法院作出(2017)粤51行初10号行政判决,确认潮安区政府拆除行为违法。潮安区政府不服提起上诉,广东省高级人民法院于2018年11月28日作出(2018)粤行终918号行政判决,驳回潮安区政府的上诉,维持一审判决。目前,鑫信服装厂正在申请国家赔偿程序中。

本院经审查认为,本案系不履行征收公告法定职责案件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告,公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款第一项规定,在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据,但被告应当依职权主动履行法定职责的除外。根据上述规定,市、县级人民政府在国有土地上房屋征收过程中,具有依法主动公告征收决定及补偿方案的法定职责。被征收人就市、县级人民政府不履行征收公告法定职责提起诉讼,无须承担其已向市、县级人民政府提出履行法定职责申请的证明责任。本案中,因交通建设公共利益需要,潮安区政府在厦深铁路联络线工程潮安段范围内实施征收工作,本应依法作出征收决定、征收补偿方案并进行公告。潮安区政府未主动将征收决定及征收补偿方案进行公告,即组织实施了对案涉国有的土地征收、拆除等行为,缺乏法律依据。鑫信服装厂所属房屋系国有土地上房屋,位于征收红线范围内,潮安区政府未依法公告征收决定及征收补偿方案的行为,对其权利产生实质影响,鑫信服装厂提起行政诉讼,符合法定起诉条件。一审认为该案系政府信息公开诉讼,二审则认为鑫信服装厂没有提供证据证明其向政府申请履行法定职责,裁定驳回鑫信服装厂的起诉,均属于适用法律错误,本院予以纠正。

需要指出的是,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项的规定,行政机关违法征收、征用财产,侵犯财产权的,受害人有取得赔偿的权利。本案中,潮安区政府在未依法作出征收决定及补偿决定的情形下,将鑫信服装厂的案涉房屋予以拆除,侵犯了鑫信服装厂的房屋产权。鉴于潮安区政府强拆行为现已被生效判决确认违法,潮安区政府对鑫信服装厂所负的补偿责任亦随之转变为赔偿责任。经过本院询问,鑫信服装厂述称其已经依法提起国家赔偿请求。鉴于潮安区政府的征收行为业已实施,鑫信服装厂亦正处于申请国家赔偿程序中,其诉潮安区政府未履行征收公告法定职责已不再具有诉的利益,鑫信服装厂的合法权益完全可以通过国家赔偿程序获得救济。本案即使指令原审法院进入审理程序,对鑫信服装厂的实际权利不产生任何影响,徒增各方当事人诉累,消耗司法资源,无助于行政争议的实质性化解,故本院不对本案提起再审。

鑫信服装厂主张,因政府未作出房屋征收决定及公告的程序问题影响其申请国家赔偿的实体权利。通常情况下,强制拆除被征收人房屋应当依据已经生效的房屋征收补偿决定。如果强制拆除前既无征收决定也无补偿决定,双方亦未达成补偿安置协议,则此时被征收人房屋损失赔偿便无法依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条所规定的房屋征收决定之日被征收房屋类似房地产的市场价格为基准确定,而应按照有利于保障被征收人房屋产权得到充分赔偿的原则另行确定基准。鑫信服装厂的该项主张并不成立,本院不予支持。本案中,鑫信服装厂还主张一、二审超出审限,程序违法。但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项的规定,违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的,人民法院应当再审。鑫信服装厂并未提供证据证明一、二审超审限问题影响到本案的公正审判,对其该项主张,本院亦不予支持。

综上,鑫信服装厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回潮州市潮安区龙湖镇鑫信服装厂的再审申请。

审判长  熊俊勇

审判员  宋楚潇

审判员  寇秉辉

二〇一九年五月三十一日

法官助理   

书记员