贵州高院裁判：对水利水电工程建设征地移民安置中《责令限期搬迁决定书》的合法性审查——龙子权诉松桃县政府房屋拆迁管理案

【裁判要旨】

对水利水电工程建设征地移民安置中县级人民政府作出的《责令限期搬迁决定书》的合法性，应当从以下几个方面进行审查：

1.作出主体适格。根据《土地管理法》第五十一条“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定”，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导”，第二十六条“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施”的规定，具有《责令限期搬迁决定书》法定职权的行政主体，是移民区和移民安置区县级以上地方人民政府。

2.经过用地审批。根据《土地管理法》第五十二条“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见”，《土地管理法实施条例》第二十三条“能源、交通、水利、矿山、军事实施等建设项目确需适用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告”的规定，建设项目经过了土地部门的用地审批。

3.安置程序完备。根据《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》第三条“大中型水利水电工程移民安置前期工作要……通过现场调查、座谈、问卷、听证等方式，广泛听取移民意愿和安置区居民意见，科学编制移民安置方案”，第五条“移民安置规划大纲应在工程项目建议书批准后，在工程建设征地范围基本确定和实物调查完成的基础上编制。移民安置规划应根据批准的移民安置规划大纲，在工程可行性研究报告阶段编制”的规定，由作为实施主体的县级人民政府，对移民安置前期工作通过现场调查、座谈、问卷、听证等方式，广泛听取移民意愿和安置区居民意见；科学编制移民规划大纲、移民安置规划报告，并经省级移民部门批复同意；对征地实物指标进行调查，委托有资质的第三方评估机构进行实物评估并对实物调查成果进行确认，公告了征地移民安置补偿实施细则，履行了移民安置补偿补助告知程序。

4.适用法律得当。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十六条“按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁”和第六十一条“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行”的规定，在已经依法对搬迁移民财产进行确认，并依照补偿方案确定了补偿费用，搬迁移民已签订征地补偿协议并领取补偿款，征地安置补偿工作已经依法落实完毕的情况下，对搬迁移民“拖延搬迁或者拒迁”但没有正当理由的，可以作出《责令限期搬迁决定书》。

【裁判文书】

贵州省高级人民法院

行政判决书

（2019）黔行终984号

上诉人（一审原告）：龙子权，男，1976年5月7日出生，苗族，住贵州省松桃苗族自治县。

被上诉人（一审被告）：松桃苗族自治县人民政府。

法定代表人：龙群跃，该县县长。

上诉人龙子权与被上诉人松桃苗族自治县人民政府（以下简称松桃县政府）房屋拆迁管理一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初54号行政判决向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。

上诉人龙子权上诉请求：1、撤销一审行政判决书；2、判决松桃县政府作出的《责令限期搬迁决定书》（编号35号）违法，并予以撤销；3、本案的一、二审诉讼费用由松桃政府承担。其上诉理由为：一、原审法院在审理过程中事实认定错误:（一）2013年9月29日,贵州省人民政府办公厅作出黔府办函【2013】128号《省人民政府办公厅关于禁止在松桃自治县大兴水利枢纽工程淹没区及工程占地区新增建设项目和迁入人口的通知》。由于被上诉人没有提供在大兴水利枢纽工程淹没区及工程占地区进行过公告的证据,违反《贵州省大中型水利水电工程移民前期工作管理暂行办法》第十一条“实物调查工作开始前,项目法人或项目主管部门、有关县级人民政府、设计单位应当对下列工作做好安排：（1）发布通告。项目法人或项目主管部门应当依据有关批准文件,向省人民政府申请发布建设征地通告：省人民政府发布建设征地通告后,有关县级人民政府应在建设征地范围涉及的乡(镇)、村、组、企业学校、街道等公共场所进行公告。公告内容主要包括:禁止在枢纽工程区、水库淹没区、输配水区(灌区)新增建设项目、迁入人口和种植多年生植物等”的规定,应当不予认定。贵州省铜仁市中级人民法院对该证据予以认定,属于认定事实错误。（2）《关于大兴水利枢纽工程建设征地实物调查成果确认的函》。没有上诉人签字,即没有所有人的签字确认,违反《贵州省大中型水利水电工程移民前期工作管理暂行办法》第十二条的规定。贵州省铜仁市中级人民法院对该证据予以认定,属于认定事实错误。（3）《松桃苗族自治县大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则》。1、被上诉人无法定权限。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准”、第四十五条“征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田:(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的:(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案”、第四十六条“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定可知,需要在办理农用地转用审批和征地审批之后,被上诉人才拥有法定职权制定《松桃苗族自治县大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则》。被上诉人在没有征地批文的情况下,制定的《松桃苗族自治县大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则》应属于无效行政行为。贵州省铜仁市中级人民法院对该证据予以认定,属于认定事实错误。2、被上诉人制定的标准低于法律规定,不符合公平补偿原则,不能保证原告原有生活水平不降低,长远生计有保障的原则。被上诉人按照迁建安置的方式给予补偿,给予地上附着物房屋的补偿款远远低于重置成新价款,给予宅基地补偿款远远低于重新购买宅基地的价款,造成上诉人重大财产损失,不符合《中华人民共和国民法总则》第一百一十七条“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的,应当给予公平、合理的补偿”、《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》“遵循及时合理补偿原则,完善国家补偿制度,进一步明确补偿的范围、形式和标准,给予被征收征用者公平合理补偿”和《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》“拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋,还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿,宅基地征收按当地规定的征地标准补偿”的规定及其精神。贵州省铜仁市中级人民法院应该适用《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》(法发【2016】27号)“遵循及时合理补偿原则,对土地征收和房屋拆迁补偿标准明显偏低的,要综合运用多种方式进行公平合理补偿,充分保护被征收征用者的合法权益”的规定对上诉人的合法权益予以维护。3、程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”和《征收土地公告办法》的规定,应当公告征求意见、听证等程序。被上诉人没有进行上述程序。二、被上诉人没有取得法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”、第四十四条“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准”、第四十五条“征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田:(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案”、第四十六条“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定可知,建设项目使用国有士地,集体土地只有经过农用地转用和征地批准程序后,被上诉征地的法定职权。本案中,被上诉人没有取得征地批准手续的情况下,作出的《责令限期搬迁决定书》,属于滥用职权行为,属于无效行政行为。三、移民安置程序违法。（1）编制移民安置规划大纲没有听取移民意见,违反《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第九条“编制移民安置规划大纲应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见:必要时,应当采取听证的方式”的规定。（2）编制移民安置规划没有听证和听取意见,违反《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十五条“编制移民安置规划应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见:必要时,应当采取听证的方式”的规定。（3）制定安置补偿实施细则,没有履行公告、征求意见和听证程序。违反《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”和《征收土地公告办法》的规定。（4）作出《责令限期搬迁决定书》程序违法。没有调查、告知听证、认定、协商等程序。四、上诉人的合法权益受到严重侵犯被上诉人按照迁建安置的方式给予补偿,给予地上附着物房屋的补偿款远远低于重置成新价款,给予宅基地补偿款远远低于重新购买宅基地的价款,造成上诉人重大财产损失,不符合《中华人民共和国民法总则》第一百一十七条“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的,应当给予公平、合理的补偿”、《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》“遵循及时合理补偿原则,完善国家补偿制度,进一步明确补偿的范围、形式和标准,给予被征收征用者公平合理补偿”和《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》“拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋,还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿,宅基地征收按当地规定的征地标准补偿”的规定及其精神。请贵州省高级人民法院适用《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》(法发【2016127号)“遵循即及时合理补偿原则,对土地征收和房屋拆迁补偿标准明显偏低的,要综合运用多种方式进行公平合理补偿,充分保护被征收征用者的合法权益”的规定对上诉人的合法权益予以维护。五、没有取得征地批文。上诉人的宅基地及其上房屋属于集体土地,如果是建设项目,根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”的规定,应该使用国有土地。又根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定,需要省级人民政府或者国务院的征地批文。本案中,被上诉人没有取得征地批文。六、一审法院适用法律错误。关于法定职权部分,应该同时适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条和四十六条的规定,而一审法院适用该法第五十一条是错误的。该法定职权的取得和享有需要一定的前置条件和程序,在不具备的情况下,直接适用第五十一条是错误的，只有满足第四十四条、四十五条之后,适用第五十一条才是正确的。综上所述,原审法院在一审中事实认定错误,法律适用错误的问题,现上诉人针对一审判决提出上诉,希望贵院能依法支持上诉人的请求,以维护上诉人的合法权益。

龙子权向一审法院起诉请求：判决松桃县政府作出的《责令限期搬迁决定书》（编号：35）违法，并予以撤销。

一审法院认定事实：铜仁市大兴水利枢纽工程是铜仁市人民政府决定兴建的省级大中型水利枢纽工程，也是一项重大的民生工程。该工程项目跨松桃苗族自治县和铜仁高新技术产业开发区。2013年6月14日，贵州省发展和改革委员会(以下简称省发改委)作出黔发改农经﹝2013﹞1544号《关于铜仁市大兴水利枢纽工程项目建议书的批复》，批复同意该工程项目建议书。2013年9月29日，贵州省人民政府办公厅作出黔府办函﹝2013﹞128号《省人民政府办公厅关于禁止在松桃自治县大兴水利枢纽工程淹没区及工程占地区新增建设项目和迁入人口的通知》，禁止大兴水利枢纽工程淹没区及工程占地区新增建设项目及迁入人口。2014年2月10日，贵州省国土资源厅作出黔国土资预审字﹝2014﹞15号《省国土资源厅关于铜仁市大兴水利枢纽工程建设项目用地预审申请的复函》，同意该工程项目的用地预审。2014年6月9日，被告作出松府函﹝2014﹞92号《关于大兴水利枢纽工程建设征地实物调查成果确认的函》，认定该工程建设征地实物调查程序符合国家及贵州省相关规定，实物指标调查成果真实准确，可作为移民安置规划和拆迁补偿的依据。2014年12月11日,贵州省水库和生态移民局分别作出黔移函﹝2014﹞76号《关于贵州省铜仁市大兴水利枢纽工程建设征地移民安置规划大纲的批复》、﹝2014﹞126号《关于贵州省铜仁市大兴水利枢纽工程建设征地移民安置规划报告的审核意见》，批复并同意该工程建设征地移民安置规划大纲及规划报告。2015年6月1日，省发改委作出《关于铜仁市大兴水利枢纽工程可行性研究报告的批复》（黔发改农经﹝2015﹞867号），其中同意铜仁市水务投资有限责任公司作为工程项目法人，工程估算总投资143997万元。2015年9月11日，省发改委作出《省发展和改革委关于铜仁市大兴水利枢纽工程初步设计的批复》（黔发改建设﹝2015﹞1485号），批复同意该工程的初步设计方案。在该工程项目的移民安置前期工作中，被告通过发放宣传册、张贴、双语大喇叭广播等形式对移民搬迁户宣传大兴水利枢纽工程的初步设计、政策依据、移民安置规划大纲及规划报告、实物指标调查、补偿标准等。2016年11月3日，被告松桃县政府办公室印发《松桃苗族自治县大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则》，对该工程建设的移民搬迁及安置、补偿补助费标准及兑现等进行规定。2017年5月11日，贵州省国土资源厅作出黔国土资预审函﹝2017﹞31号《省国土资源厅关于铜仁市大兴水利枢纽工程建设项目用地预审的复函》（有效期为3年），认为该工程项目已列入经国务院批准的《贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划》，项目建设符合国家产业政策，同意该工程项目的用地预审。原告系松桃苗族自治县盘信镇团结村一组（江口组）村民，其家庭共有房屋位于大兴水利枢纽工程项目建设范围即库区内，属于移民搬迁户。其房屋为木结构房屋2间，面积42.24㎡。经评估，原告的房屋及装修、附着物等价值共计874492.29元（违法建筑不予补偿）。被告已向原告发放了移民安置补偿补助明白卡。因原告对被告的征地补偿和移民安置补偿标准有异议，故拒绝与房屋征收部门签订征收补偿协议并拒绝搬迁其房屋。2018年4月9日，被告作出《责令限期搬迁决定书》（编号：35），限原告于2018年4月12日前自行搬迁其位于松桃××自治县××信镇团结村××组的房屋，并腾空库区房屋（或其他设施）内的所有物品。无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁，逾期将依法申请人民法院强制执行。原告不服，遂诉至一审法院。

一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十一条：“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定”、国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款：“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导”、第二十六条：“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施”的规定，被告具有作出责令限期搬迁决定书的法定职权。

关于本案《责令限期搬迁决定书》是否合法的问题。首先，本案涉及的铜仁市大兴水利枢纽工程属于大中型水利水电工程，已通过用地预审，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十二条“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条“能源、交通、水利、矿山、军事实施等建设项目确需适用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告”的规定。其次，移民安置程序合法。根据《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》第三条“大中型水利水电工程移民安置前期工作要……通过现场调查、座谈、问卷、听证等方式，广泛听取移民意愿和安置区居民意见，科学编制移民安置方案……”、第五条“移民安置规划大纲应在工程项目建议书批准后，在工程建设征地范围基本确定和实物调查完成的基础上编制。移民安置规划应根据批准的移民安置规划大纲，在工程可行性研究报告阶段编制”的规定，涉案项目工程立项、可行性研究报告、工程初步设计等已得到省发改委批复同意；涉案项目工程移民规划大纲、移民安置规划报告得到了贵州省水库和生态移民局批复同意。被告已对建设征地实物调查成果进行确认。再次，移民的知情权和合法权益得到了保障。被告专门成立领导小组，进行移民安置的宣传动员，召开座谈会，举行听证，进行征地实物指标调查，公告了征地移民安置补偿实施细则，发放移民安置补偿补助明白卡，对移民户合法财产进行了评估等。最后，大兴水利枢纽工程项目移民搬迁有其特殊性，涉及移民生命财产安全及公众利益。被告在作出限期搬迁决定前已经依法对原告的财产进行了确认，并依照补偿方案确定了补偿费用，原告已签订征地补偿协议并领取了补偿款，针对原告的征地安置补偿工作已经依法落实完毕。在原告拒不同意搬迁的情况下，为确保水库工程建设进度和移民生命财产安全，被告作出限期搬迁决定责令原告限期搬迁，逾期不搬迁则申请人民法院强制执行，符合国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十六条：“按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁”、第六十一条：“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行”的规定，并未侵害原告的合法权益。综上，被告作出的《责令限期搬迁决定书》（编号：35）认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告龙子权的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龙子权承担。

在二审期间，当事人未提交新证据。

本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。

本案争议的焦点在于《责令限期搬迁决定书》是否合法。本院认为，松桃县政府作出的《责令限期搬迁决定书》合法有效，不应予以撤销。理由如下：首先，本案涉及的铜仁市大兴水利枢纽工程，经省国土资源厅作出黔国土资预审字〔2014〕15号、黔国土资预审〔2017〕31号的复函，两次通过用地预审，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条的规定。其次，完善了移民安置程序。松桃县政府对移民安置前期工作通过现场调查、座谈、问卷、听证等方式，广泛听取移民意愿和安置区居民意见。科学编制移民规划大纲、移民安置规划报告，并经贵州省水库和生态移民局批复同意。对征地实物指标进行调查，委托有资质的第三方评估机构进行实物评估并对实物调查成果进行确认，公告了征地移民安置补偿实施细则，发放移民安置补偿补助明白卡。最后，因汛期临近，为了确保移民的生命财产安全和水库工程建设进度，在上诉人拒不同意搬迁的情况下，松桃县政府作出限期搬迁决定责令上诉人限期搬迁，该决定符合国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十六条：“按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁”、第六十一条：“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行”的规定，并未侵害上诉人的合法权益。故松桃县政府作出的《责令限期搬迁决定书》事实认定清楚，程序合法，适用法律法规准确。上诉人要求确认《责令限期搬迁决定书》违法并予以撤销的上诉请求，本院不予支持。关于补偿金额的问题，本案审查的范围系《责令限期搬迁决定书》是否合法，补偿金额不是本案合法性审查的范围，上诉人如对补偿标准有异议，可另寻法律途径予以解决。

综上，一审判决驳回龙子权的诉讼请求并无不当，龙子权的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人龙子权承担。

本判决为终审判决。

审判长　　罗朝国

审判员　　邹　慧

审判员　　苟泰强

二〇一九年六月十三日

法官助理      张羽秦

书记员     李铧晟